督撫制度是明清兩代的重要官制，其建立、發(fā)展、變化對中國封建社會最后500多年的歷史有重大影響。

　　督撫制度起于明代。明初，承襲元制，在地方設置行中書省，但改行省丞相為承宣布政使。布政使的權力遠比行省丞相的權力小，元朝行省丞相“舉凡錢糧、兵甲、屯種、漕運軍國重事，無不領之”，權力很大，而布政使只管民政和財政，司法、刑獄另由按察使負責，軍事由都指揮使負責，布政使、按察使、都指揮使并稱“三司”，彼此不相統(tǒng)屬，省內(nèi)重大軍政事務須由三司會議，上報朝廷請旨。明太祖朱元璋實行這種地方官制是為了加強中央集權，防止出現(xiàn)內(nèi)輕外重的局面。但是三司并列制度由于權力分散，而效率不高，于是綜理地方的督撫制度就順理成章地產(chǎn)生了。

　　據(jù)載，明朝最早派出“巡撫”是在洪武二十四年（1391年）。當時朱元璋雖然已建都南京，卻不滿意，御史胡子祺遂上書為他分析天下形勢：“天下形勝地可都者四。河東地勢高，控制西北，堯嘗都之，然其地苦寒。汴梁襟帶河淮，宋嘗都之，然其地平曠，無險可憑。洛陽周公卜之，周、漢遷之，然嵩、邙非有殽函、終南之阻，澗、瀍、伊、洛非有涇、渭、灞、浐之雄。夫據(jù)百二河山之勝，可以聳諸侯之望，舉天下莫關中若也。”朱元璋以為是，即派太子朱標巡撫陜西，考察秦地山川形勢，省觀風俗，慰勞父老子弟，準備在那里建都。朱標此行雖是“巡撫”地方，但其使命只是考察建都，并非管理地方，這與后來的督撫制度沒有直接關系。至建文和永樂年間，朝廷才派出以管理地方為目的的巡撫。如永樂十九年（1421年），明成祖朱棣派吏部尚書蹇義、禮部尚書金純等26人分赴各省，“安撫軍民，詢查利病”。但是蹇義等“巡撫”仍是臨時差使，完成任務后或“還部治事”，或改派其他差事，他們還不是長駐的地方大員。到宣德年間（1426—1435），巡撫才是由中央派往地方的長駐官員，成為封疆大吏，于謙、周忱等都是這一時期的著名巡撫，“任最久，績亦最著”�？偠降脑O置要晚一些，景泰年間（1450—1456）設置長駐的兩廣總督，標志總督制度形成。

　　明代的總督、巡撫雖然是地方大員，但是在《明史•職官志》和《大明會典》中卻不把他們列為地方大員，而列入都察院系統(tǒng)，這是因為總督和巡撫是由中央派出的廷臣，并兼有都御史、副都御史的“憲銜”。事實上長駐的總督和巡撫主要職責已是管理地方，是封疆大吏應無疑義。

　　清朝沿襲明朝的官制，在地方設總督和巡撫，督撫制度更加成熟了。總督是轄一省、兩省或三省的地方長官，文武兼管，并帶有右都御史銜。巡撫是管理一省的行政長官，帶有右副都御史銜。這只是大體言之，事實上總督和巡撫的職權是很難劃清的。

　　滿族剛?cè)腙P時，鑒于督撫權重，曾考慮盡用滿人，不用漢人。給事中魏裔介上疏反對，主張“撫四海大一統(tǒng)，當宏立賢無方之治，不當專用遼左舊人”。魏裔介的意見被清廷采納。在清前期，督撫很少由滿人擔任。據(jù)統(tǒng)計，在順治、康熙、雍正三朝共有督撫652人，其中漢軍旗出身的295人，漢族229人、滿族125人、蒙古族2人、不明出身者1人。從這組數(shù)字看，在清前期，地方督撫以漢軍旗人為最多，漢人其次，滿人僅占19％。歷史證明，清前期多用漢軍旗人和漢人出任督撫的政策是正確的，它對于鞏固滿族對全國的統(tǒng)治起了積極作用。在清前期，清統(tǒng)治者所面臨的主要問題是漢人的反抗，如果一律由滿人擔任地方最高長官，勢必激化漢滿矛盾，而任用漢軍旗人和漢人出任督撫，則可以緩解這種矛盾。某些漢軍旗人和漢人督撫也的確表現(xiàn)出對清王朝的絕對忠誠和出色的才干。岳鐘琪便是一例。岳鐘琪是四川成都人，因平定青海有功，為雍正帝所信賴，任陜甘總督、寧遠大將軍。以漢大臣拜大將軍，滿族士卒隸其麾下，這在清前期和中期只有岳鐘琪一人。在任陜甘總督時，曾有流言說他要造反，而雍正帝不疑，諭曰：“數(shù)年以來，讒鐘琪者不止謗書一篋，甚且謂鐘琪為岳飛裔，欲報宋、金之仇。鐘琪懋著勛勞，朕故任以要地，付之重兵。川、陜軍民受圣祖（康熙帝）六十余年厚澤，尊君親上，眾共聞知。今此造言之人不但謗及大臣，并誣川、陜軍民以大逆。命巡撫黃炳、提督黃廷桂嚴鞠。”后經(jīng)查，造作謠言者為盧宗，被斬首。雍正六年（1728年），曾靜的學生張熙投書岳鐘琪，勸其反清。岳鐘琪假意和張熙設誓結(jié)盟，套出張熙和曾靜的反叛計劃及有關人名，密奏雍正帝。雍正帝對于岳鐘琪假意與張熙結(jié)盟的做法非常感動，即在岳鐘琪的密奏中加朱批，說他覽閱至此“不禁淚流滿面”，又說：“朕與卿君臣之情，乃無量劫之善緣，同會自乘愿力而來，協(xié)膚為國家善養(yǎng)生者，豈泛泛之可比擬？”曾靜案為雍正朝影響最大的一次文字獄，牽連幾十人，連家屬在內(nèi)多至上百人，經(jīng)十年才結(jié)案，沉重打擊了漢族士大夫的反清意識。

　　至乾隆朝，滿漢矛盾進一步緩解，漢族地主階級的力量逐步加強。面對這種形勢，以乾隆帝為首的滿族最高統(tǒng)治集團為了維護滿族親貴的利益，在地方督撫的任命上一改前幾朝的做法，盡量不用漢人和漢軍旗人，而多用滿人。乾隆對其皇父重用漢族督撫不以為然，他曾評論雍正帝信用的幾位督撫說：“鄂爾泰、田文鏡、李衛(wèi)皆皇考所最稱許者，其實文鏡不及衛(wèi)，衛(wèi)不及鄂爾泰……”所論三人只有鄂爾泰是滿人。乾隆帝在地方軍事和行政上實際也是多依靠漢族官員，但在賞賜和升遷時卻很慎重。如在平定金川之亂時主要依靠岳鐘琪、楊遇春、楊芳等漢族將領，而重賞的卻是滿人傅恒等。在乾隆朝漢人出任督撫的極少，官至布政使和按察使的也不多，以至有人評論說：“漢人仕外官者，能漸至兩司，則已為極品矣。”兩司指布政使和按察使。

　　嘉慶帝和道光帝繼承乾隆帝的做法，仍然多用滿族督撫，但漢族督撫的比例增加了，而且有影響的地方大員都是漢族督撫，如阮元、陶澍、賀長齡、林則徐等，都是轉(zhuǎn)移一時風氣的人物。這時任用漢人督撫已經(jīng)不是為了緩解滿漢矛盾了，而主要是因為漢人比滿人更有才干。

　　滿人入關后，為了確保少數(shù)民族滿族對漢族的統(tǒng)治，清廷規(guī)定滿族在政治和經(jīng)濟上享有多種優(yōu)先條件，在從中央到地方的政權機構(gòu)中都規(guī)定滿族官員的地位高于漢族，但是依靠武力征服和政治強權所獲得的優(yōu)先條件和優(yōu)越地位，并不能保證滿族不斷強大，也不能保證滿族官員具有理政治民的才干，相反，倒逐漸消磨了滿族在打天下時所表現(xiàn)出的銳意進取精神。在這樣的情況下，清廷為了維護自己的統(tǒng)治就不能不向漢族地主階級開放政權，特別是在其統(tǒng)治發(fā)生危機的時候，更要依靠地方勢力，這在多事的嘉慶朝已有很明顯的表現(xiàn)。嘉慶元年（1796年）爆發(fā)了白蓮教大起義，它是清朝由盛而衰的轉(zhuǎn)折點。在鎮(zhèn)壓這次起義的過程中，漢族地方勢力起了重要作用。這一方面是因為漢族地主階級的利益與滿族統(tǒng)治階級的利益是一致的，漢族的地方官、地主、士紳為了維護自身的利益而全力鎮(zhèn)壓“擾亂地方”的“教匪”，另一方面是因為清廷直接掌握的武裝力量八旗兵和綠營兵已經(jīng)腐敗，很難對付白蓮教，不得不依靠地方團練，這就為地方勢力的發(fā)展提供了機會。當白蓮教起義在湖北剛一爆發(fā)時，湖北就出現(xiàn)了與之對立的團練鄉(xiāng)勇。將軍明亮在一道奏折中說：“湖北教匪，滋事蔓延多處。各府縣于官兵未到之先，均各團聚鄉(xiāng)勇，以資捍御。富紳大戶亦各自糾集，保護村莊，或奮勇殺賊，或助官兵聲勢，于地方誠為有裨。”嘉慶四年，嘉慶帝令各州縣建立團練，團練遂成為鎮(zhèn)壓白蓮教的重要力量，一批團練首領因此起家，如劉清、羅思舉等。貴州廣順人劉清是四川南充縣知縣，白蓮教起義后，他募集鄉(xiāng)勇500人抗拒義軍，屢屢“立功”，步步升遷，最后官至布政使。四川東鄉(xiāng)人羅思舉起于鄉(xiāng)勇，“誓殺賊立功名”，后升為提督。劉清、羅思舉等雖然未能升至總督、巡撫，卻也是地方行政和軍事的高級長官了，他們乘“動亂”之時從民間崛起，顯示出一個新動向，即漢族地主階級已成為維護清王朝統(tǒng)治的主要力量，清廷向其開放政權已是必然的了。

　　至晚清，經(jīng)過鴉片戰(zhàn)爭和太平天國起義的打擊，清王朝的中央權威大大衰落，權力重心逐漸向地方督撫傾斜。特別是咸豐朝，由于鎮(zhèn)壓太平天國農(nóng)民起義的需要，咸豐帝效仿嘉慶帝的做法，諭令各地辦團練，一批團練首領乘亂而起。其中曾國藩、胡林翼、李鴻章、左宗棠等被清廷授以總督或巡撫，這些漢族督撫的崛起，不僅增加了漢人督撫的數(shù)量，使?jié)h族督撫多于滿族督撫的趨勢從此保持下去，而且形成了督撫專制的新體制，出現(xiàn)尾大不掉的局面，勢力逐漸膨脹的督撫們在相當程度上左右著晚清政局。